Jeehoon KI - National strategies for the development of autonomous vehicles. A comparative analysis of Korea, Japan, France

Type de publication:

Compte Rendu

Source:

Compte rendu de la journée du Gerpisa , Number 249, Paris - CCFA (2019)

Notes:

Jee-hoon KI
Fondation France-Japon de l'EHESS, France & KISTEP, Corée
 
Jee-hoon Ki is an associate research fellow at the Korea Institute of Science and Technology Evaluation and Planning (KISTEP), which is a government institute supporting the Korean Ministry of Science and ICT in terms of science and technology policy planning and evaluation of national R&D programs to name a few. Heholds a PhD in Economics at Seoul National University, Korea. 
His research focuses on industrial leadership shift from incumbent countries or firms to latecomers when a new techno-economic paradigm emerges. As the 2018 Renault Fellow at the Fondation France-Japon de l'EHESS, heis now staying in Paris and studying national strategies on autonomous vehicles in France, Japan, and Korea from a comparative perspective.
 

Texte complet:

  

Rapide résumé de la présentation
Jeehoon KI a présenté son étude comparative des politiques publiques menées dans trois pays pour développer et déployer le véhicule autonome et/ou les technologies de conduite autonomie, sur la base d’une analyse des documents et textes de cadrage.
Il apparaît que le plan coréen est nettement vers la compétitivité de l’industrie et les débouchés à l’export. Au Japon, l’ambition de demeurer à la pointe de la technologie qui motive là aussi une planification très organisée se double du souci d’utiliser cette forme de robotisation pour répondre au défi de la desserte en transports de régions en déclin démographique et à la population vieillissante. En France, le VA a d’abord été identifié comme un produit support pour la réindustrialisation avant que soit mise en place une stratégie nationale coordonnant les différents ministères. Sont beaucoup mises en avant les questions d’acceptabilité sociale et les expérimentations de navettes.       
Les planches et illustrations les plus significatives sont reprises dans ce compte rendu mais le support de présentation peut néanmoins être téléchargé au lien suivant : http://gerpisa.org/system/files/Ki_-_2019.09.27_-_JG_ndeg249_-_slides.pdf
 
Lexique
VA / AV véhicule autonome.       
ADUS autonomous driving for universal service      
C-ITS Cooperative Intelligent Transport Systems    
MaaS
mobility as a Service



 
De nombreux pays préparent l’ère du VA (véhicule autonome), en agissant sur les diverses dimensions essentielles à son développement : technologies, expérimentations, infrastructures, législation et réglementation. Les politiques publiques ont un rôle crucial à jouer dans ce type de transformation socio-économique, a fortiori en cas d’émergence d’un nouveau paradigme, en instituant les "règles du jeu". Quelles sont les objectifs des politiques mises en œuvre (économiques, sociétaux, environnementaux) ? Quel est le meilleur niveau d’intervention publique pour ce qui est des réglementations portant sur la sécurité, des choix entre options technologiques concurrentes, en particulier pour les infrastructures ?
L’objectif du projet mené dans le cadre de la Fondation France-Japon (EHESS), dont les résultats sont présentés ici, était d’analyser de manière comparative les stratégies et politiques publiques relatives au VA en Corée du Sud, au Japon, et en France.
Le cadre théorique mobilisé est celui du « sectoral system of innovation » analysé par Franco Mallerba (Selon lequel le changement technologique prend des trajectoires et allures différentes selon les secteurs, dans un jeu où les agents et institutions jouent un rôle essentiel sur l’innovation. Le cadre analytique des SSI considère que les formes de l’innovation dans les différents secteurs sont affectées par trois ensembles de facteurs : les technologies, les réseaux d’acteurs, les institutions [ajout du compte rendu]). Dans le schéma proposé lors de l’exposé, sont considérées les interactions entre acteurs publics (administrations et universités) et privés (firmes), mais aussi la demande et les marchés, d’une part, l’évolution des technologies disponibles, d’autre part. Les institutions (normes, pratiques, législations) sont le produit de ces jeux.
La méthodologie de l’enquête propose repose essentiellement sur l’exploitation de sources primaires et secondaires liées à la littérature grise : entretiens avec des responsables des politiques publiques, documents cadres sur les politiques publiques, rapports de recherche, notes sectorielles (ex : note de France Stratégie, plan nouvelle France Industrielle, rapport KPMG…), mais aussi des textes de loi (ex projet de loi LOM)
Si le projet vise à comparer les trois pays, c’est surtout le cas coréen qui est documenté.
 
1. Le cas coréen
Pour donner une idée de l’actualité de la question en Corée, Jeehoon Ki mesure le "phénomène VA" au travers d’une étude bibliométrique des articles de presse. Il y a clairement une actualité intense, en croissance constante, de la question depuis 2015 (multiplication par trois du nombre d’articles consacrés au sujet dans les médias d’actualité).
Jeehoon KI nous présente un ensemble d’acteurs – dont seuls les plus grands sont connus au niveau mondial – qui gravitent en Corée autour du développement du véhicule autonome. Ils viennent de divers secteurs – recherche et autorités publiques, firmes technologiques ou d’informatique, constructeurs et équipementiers. Certains sont des multinationales bien connues (Samsung, LG, KIA, Hyundai, Samsung, Ssangyong), d’autres des start-ups. Parmi les centres de recherche publics, Katech, et ETRI (Electronics and Telecom Research institute).
image 1 - Korea major players AVSource: Jeehoon Ki (2019)
 
S’intéressant aux plans officiels et aux documents de cadrage des politiques publiques, Jeehoon KI nous permet d’assister à la montée en puissance de la stratégie VA dans la planification économique sud coréenne :
In 2012, the "recognition" level, in a five-year automotive plan, which mentions the AV among R&D topics (but not a priority at the time), and an "IT convergence" strategy that mentions the AV as convergence between automotive and information technologies
Dès 2013, une montée au niveau "selection" dans divers plans scientifiques et techniques, de développement industriel, qui identifient les "smart cars" parmi 120 "national strategic technologies", le "driverless transport" parmi les 15 "future IT services", les "AVs" parmi les 13 domaines de développement technologique, les "smart cars" parmi les 19 domaines stratégiques des "future growth engines" ;
Le passage à une planification ("planning") concrète en 2015 avec un plan détaillé pour la R&D dans les domaines liés aux "future growth engines" et plans d’actions pour soutenir la commercialisation du VA
Enfin l’acceleration en 2017-18 avec la réaffirmation du VA comme un domaine stratégique parmi les "innovation growth engines" et une mise à jour des plans d’actions dans le cadre de la "innovation growth strategy for AV and EV industries"
De 2015 à 2018, la part affectée aux projets liés au VA dans la dépense publique en R&D est ainsi passée de 0,1 à 1%. On remarque que ces plans semblent essentiellement tournés vers la recherche appliquée et les débouchés industriels.
Trois ministères sont en charge des politiques liées au VA :
- Le ministère du commerce, de l’énergie, et de l’industrie (MoTIE –Ministry of Trade, Industry, & Energy), qui couvre les dépenses de R&D dans les composants du VA (senseurs…) ;
- Le Ministère du territoire, de l’infrastructure, et des transports (MoLIT –Ministry of Land, Infrastructure & Transport), en charge des normes de sécurité, de l’infrastructure routière (y compris communicante), du système législatif et réglementaire encadrant le déploiement du VA ;
- Le Ministère des sciences et télécommunications (MSIT–Ministry of Science and IT), en charge des investissements en R&D dans l’IA, les technologies de l’information, la protection des données.
 
La feuille de route (policy roadmap) détaille en trois points les objectifs du gouvernement coréen :
- des véhicules "niveau 3" sur les routes en 2020 (il est désormais question de 2022) ;
- construction d’infrastructures pour des VAs de "niveau 4+" à partir de 2022 ;
- circulation des VAs de "niveau 4+" vers 2030 (objectif nuancé également par l’intervenant : « si les technologies sont disponibles »)
 
Le "package" de mesures articule 5 champs d’action, ici reportées avec leur calendrier :
1. R&D: développement de la technologie et du service:
image 3 - Korea - MOLIT policy roadmap R&D
2. Infrastructures :
image 4 - Korea - MOLIT policy roadmap infrastructures
3. Démonstrateurs technologiques:
image 5 - Korea - MOLIT policy roadmap démonstrateurs techno
4. Réglementations et systèmes :
image 6 - Korea - MOLIT policy roadmap réglementations
5. Formation de haut niveau :
image 7 - Korea - MOLIT policy roadmap formation
 
Calendrier d’actions sur le VA (établi en mai 2015, révisé en février 2018, MoLIT
 image 2 - Korea MOLIT policy roadmap 
Source: JeehoonKi(2019) d’après MOLIT
 
Comme cela existe dans d’autres pays, la stratégie coréenne se concrétise dans le développement d’infrastructures d’essais, de permis temporaires pour mener des essais opérationnels, de soutien à la R&D :
- Le terrain d’essais coréen du VA, baptisé K-City, achevé en décembre 2018, serait trois fois plus grand que M-city (U. of Michigan) auquel son nom fait allusion. Il recréerait la plupart des environnements routiers existants – autoroutes multivoies avec péages, centre-ville, périphérie, parkings, mais aussi, ce qui est intéressant pour un pays qui n’en compte pas et reflète une nette ambition exportatrice, des ronds-points – permettrait de mener des essais d’interface V2X avec les technologies 5G, et serait déjà remis à niveau pour permettre des tests sur des véhicules de "niveau 5" (mauvaises conditions météo par exemple).
image 8 - Korea - K-City
Source: Jeehoon Ki(2019) d’après MOLIT
- Les essais opérationnels sur route ont démarré en février 2016 sur 300km, avant que le périmètre soit élargi, dès novembre 2016, à la totalité des routes du pays à l’exception de quelques zones protégées pour les piétons les plus vulnérables. Fin 2018, 52 VAs étaient à l’essai sur les routes, dont un tiers mis en œuvre par Hyundai.
image 9 - Korea - essais sur route
Source: Jeehoon Ki (2019) d’après MOLIT
- Enfin en ce qui concerne le soutien à la R&D, l’enveloppe allouée au VA, identifié comme "next growth engine technology", est passée de 80M€ en 2018 à 120M€ en 2019. Les efforts sont ciblés sur 9 technologies critiques (LiDAR low cost, radar multibandes, senseurs, etc). Sont également à prendre en compte les dépenses de R&D du MIST pour la 5G. le tableau reproduit ci-dessous donne une idée des principaux programmes portés par les ministères MoTIE, MSIT, MoLIT
image 10 - Korea - programmes de R&D
Source: Jeehoon Ki (2019)
Sans qu’il soit toutefois possible d’affirmer que la clef de répartition est la même pour les programmes liés à la stratégie VA, il est instructif de se pencher sur les types d’organismes bénéficiaires des dépenses publiques de R&D en Corée : instituts de rechercher gouvernementaux (GRI) et laboratoires nationaux comptent pour près de 50%, universités pour 25% environ, et le solde (un peu moins de 25%) est attribué aux entreprises privées, deux tiers pour les "small firms"(sans qu’il soit possible de connaître leur périmètre). Selon Jeehoon KI, aider les grandes firmes bien connues à l’extérieur du pays serait assez peu populaire, aussi le soutien gouvernemental dont elles bénéficient est réduit.
image 11 - Korea - récipiendaires soutien à R&D
Bénéficiaires des fonds publics pour la R&D.
Source: Lee d’après OCDE(2019)
Un autre élément intéressant est l’objectif final des dépenses publiques de R&D, au moyen d’un radar d’analyse à 6 pôles (soutien aux universités, développement économique, santé/environnement, éducation et société, aérospatial, autres) : comme l’a souligné à plusieurs reprises Jeehoon KI, la dépense publique coréenne en R&D est surtout orientée vers les retombées industrielles destinées à soutenir compétitivité et croissance économique.
image 12 - Korea - récipiendaires soutien à R&D, radar
Bénéficiaires des fonds publics pour la R&D.
Source: Lee d’après OCDE (2019)
L’adaptation de la loi et de la réglementation a elle aussi suivi cette voie du plus général au plus détaillé :
- Les amendements à la loi motor vehicle management act portés en 2015 ont défini le VA et créé les bases légales pour permettre les essais sur route ;
- L’Autonomous vehicle act voté en avril 2019 avec effet en 2020, classifie les niveaux de VA et pose les bases pour diverses politiques publiques ;
- Une roadmap de changements réglementaires à mener a par ailleurs été émise fin 2018 : elle vise à être anticipatrice, afin d’organiser la trajectoire de développement du VA, et non plus à simplement attendre les requêtes au cas par cas des industriels. Elle est séquencée dans le temps pour prendre en compte un calendrier correspondant au déploiement des niveaux successifs de VA, et porte sur les obligations pour le conducteur, les objectifs des technologies embarquées, les réglementations applicables aux cas d’accident, aux assurances, et enfin la question des infrastructures (collecte de données, standards V2X…)
image 13 - Korea - roadmap changements réglementaires
Source: Jeehoon Ki (2019)
L’adaptation des infrastructures  :
- La première étape consiste en la construction d’infrastructures de démonstration C-ITS (Cooperative Intelligent Transport Systems), compatibles 5G, à Séoul pour fin 2020, puis leur extension à certaines autoroutes.
- Suivra la cartographie haute définition, qui doit concerner 5500km du réseau principal pour 2020, puis la totalité du réseau viaire (100,000km) pour 2030. Un système GPS de haute précision doit accompagner cet effort, pour 2020 sur les autoroutes et dans les principales agglomérations, au niveau national pour 2025.
La question de l’acceptabilité :
- Il est d’abord intéressant de constater qu’il n’y a que deux essais en cours en Corée : depuis 2018, des navettes autonomes dans la smart city Pangyo – qui circulent à 25km/h sur 5km ; d’autre part trois navettes autonomes (dont deux Navya…) à Daegu fin 2019. La ville de Pangyo a par ailleurs organisé un "motor show" de VA en 2017 et 2018, sponsorisé par les ministères concernés. Cependant l’intervenant insistera sur ce point : la priorité n’est pas donnée en Corée aux expériences de démonstration. A Seoul, un quartier a inauguré le premier banc d’essais C-ITS, autour de la technologie 5G.        
Si ces initiatives peuvent paraitre anecdotiques, elles donnent néanmoins une idée de l’avance coréenne en matière de déploiement de la 5G et d’une conception qui confère la priorité aux technologies C-ITS sur une approche "sociétale" du VA. C’est d’ailleurs la conclusion globale de Jeehoon KI : le premier objectif du développement du VA est industriel, les buts explicites de la future growth engine strategy étant de placer la Corée parmi les trois premières industries en matière de VA. Il est moins question d’utiliser le VA pour traiter des questions sociales ou environnementales (congestion, vieillissement de la société, sécurité…). L’accent est donc porté sur le VA comme produit, plus que sur les services qu’il permettrait de développer, comme entémoignent le faible nombre d’expérimentations de services – un seul essai de navette autonome sponsorisé par le gouvernement.
Jeehoon Ki insistera lors des questions sur la mentalité de rattrapage ("catching up"), focalisée sur l’export, des politiques économiques en Corée, et sur une appréhension assez dirigiste des choix technologiques, qui ne peuvent être laissés au seul marché.
 
2. Le cas japonais
Le Japon a été en quelque sorte l’aîné de la Corée en matière de développement économique, industriel, technologique. Les résultats de recherche présentés par Jeehoon KI nous permettent de voir à la fois des points communs dans la minutie et l’ambition de la planification, et des éléments de divergence en particulier dans les retombées attendues du développement du VA.
Rappelons préalablement les niveaux d’initiative de politique économique, industrielle, de R&D au Japon : divers niveaux administratifs et du pouvoir exécutif s’impliquent au Japon dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques en matière économique, industrielle, de R&D, d’infrastructures… dont le VA peut être un objectif ou qui conditionnement son développement :
- Le notoirement connu Ministry of Economy, Trade, and Industry (METI) ;
- Le Ministry of Land, Infrastructure, Transport, and Tourism (MLIT);
- Et aux échelons de l’impulsion politique gouvernementale autant qu’administrative, le cabinet office dont dépend la National Police Agency, administrée par la National Public Safety Commission,et le Ministry of Internal Affairs and Communication
Il peut donc y avoir des plans à visée politique générale (relance économique) et d’autres relevant d’une politique industrielle et de choix technologiques plus construite sur la durée.
Aux origines des politiques de développement du VA au Japon, on trouve diverses initiatives gouvernementales ou privées à partir de 2013 :
- En 2013, l’autopilot system council (relevant du MLIT) développe une roadmap pour le développement de la conduite autonome, avec pour objectif la conduite sur autoroute
- En 2014, le cabinet office du premier ministre lance un programme de R&D centré sur le VA appelé « SIP-adus » (strategic innovation promotion programme - autonomous driving for universal service) ; tandis qu’est lancée une feuille de route "intelligent transport system"
- En 2015, il est fait explicitement référence au VA dans la national growth strategy du PM Shinzo Abe. Un panel on business strategies in autonomous driving est établi par le METI et le MLIT. L’objectif est double : assurer la compétitivité japonaise dans le domaine des systèmes de conduit autonome, répondre à divers problèmes sociétaux au niveau mondial. Un “Action Plan for Realizing Automated Driving” est publié en 2017, mis à jour en 2018. La roadmap qui en découle propose un calendrier qui détaille pour les véhicules particuliers, la logistique des marchandises, et les services de transport à la personne à destination des personnes âgées principalement, les niveaux d’automatisation à atteindre. Les objectifs finaux relèvent des besoins sociétaux (sécurité routière, réduction de la congestion, desserte des régions en déclin démographique et /ou vieillissantes) mais aussi de l’amélioration de la compétitivité.
- Le "SIP " (strategic innovation promotion programme) lancé en 2014 est un programme interministériel qui vise à faciliter la circulation des résultats de la recherche fondamentale vers les applications commerciales. (A titre d’information, outre les systèmes de conduite autonome on retrouve 11 domaines prioritaires : moteurs thermiques, électronique de puissance, stockage énergétique sous forme hydrogène, exploration minière sous-marine, maintenance des infrastructures, détection des désastres naturels, cyber sécurité, applications de l’IT aux secteurs agricole et minier, applications de l’IT au manufacturing – nous laissons le lecteur tirer ses conclusions sur ces choix de politique industrielle et de R&D et les comparer avec le cas français). En ce qui concerne le volet ADUS autonomous driving for universal service, ses objectifs sont la sécurité routière et la réduction de la congestion, le déploiement de système de conduite autonomie, la création de systèmes de transport public pour les personnes âgées.
Dans sa phase 1 (2014-18), les thèmes de R&D en coopération industrie-recherche académique-gouvernement du programme SIP-adus étaient les suivants : cartographie dynamique de haute précision, interface homme-machine, cyber sécurité, senseurs, IA.               
Roadmap japonaise pour l’introduction de la conduite autonome (2018)
image 14 - Japan - roadmap
Source: présentation de la National Policy Agency à la Commission Economique de l’ONU pour l’Europe, mars 2019
vLa structure de promotion de cette politique fait la part belle aux cadres venus des constructeurs. Au contraire de la Corée où les directeurs des programmes sont principalement issus des universités et des institutions publiques, ce sont deux cadres de Toyota qui ont occupé successivement le poste de directeur du programme SIP-adus.
Le NEDO (new energy and industrial technology development organisation), plus grande organisation publique japonaise de gestion des projets de recherche, coordonne les différents ministères et agences publiques concernés, les acteurs de l’industrie, et les institutions de recherche publique et universités.
 
Comité de promotion du programme SIP-adus
 
Il convient enfin d’insister sur les visées "sociétales" du programme japonais, qui vise à répondre au défi du vieillissement de la société japonaise et du déclin annoncé de la population de l’archipel.
- Le Japon est déjà le pays où la part de personnes de plus de 60 ans est la plus élevée du monde (33%, à comparer à 29% en Italie ou 26% en France). A horizon 2050, cette proportion devrait grimper à 42%, légèrement au dessus des autres sociétés asiatiques développées et des pays d’Europe méditerranéennes (tous au dessus de 40%. La France en serait à 32%)
- Par ailleurs le pic de population sur l’archipel a été atteint en 2010 (128M d’habitants). Depuis lors la population décline.
- De plus, comme dans d’autres pays développés, le très dense réseau ferroviaire nippon est ne voie de contraction
C’est dans ce contexte que sont engagées diverses expérimentations de navettes autonomes en zone rurale.
 
3. Le cas français
Le cas français nous semble évidemment plus familier ; ses caractéristiques particulières deviennent plus évidentes quand il est mis en regard des autres pays.
Jeehoon Ki relève un certain nombre de plans visant divers objectifs (relancer l’industrie française, libéraliser l’économie, accélérer la transition énergétique, réorienter les mobilités), dont le développement ou déploiement du VA est un objectif ou une composante, et une stratégie nationale qui lui est explicitement consacrée.
- Le VA est une des 14 composantes du plan NFI (Nouvelle France Industrielle), visant à relancer l’industrie française autour d’idées et de produits précis, et engagé en 2013 sous l’impulsion du ministre du Redressement Productif Arnaud Montebourg. Il comprend une roadmap de développement du VA. Le plan est "toiletté" en 2015, cette deuxième étape précise les objectifs de R&D. La roadmap prévoyait un "package" de plans d’actions : coordination des initiatives par la DGCIS (direction générale de la Compétitivité, de l'Industrie et des Services, aujourd’hui DGE), dont la coopération internationale avec Chine et Corée ; études d’acceptabilité ; lancement de projets de R&D coordonnés par l’ITE Vedecom et le ministère de l’économie sur les interfaces hommes machine, l’IA, la connectivité ; expérimentations sur pistes d’essais ; adaptation du cadre réglementaire (autorisations sur route, labellisation…) par un groupe regroupant les ministères concernés et adaptation de l’infrastructure par la DGITM.
- Du côté du ministère en charge des infrastructures, transport, environnement, et questions énergétiques (aujourd’hui MTES – Ministère de la Transition Energétique et Solidaire), diverses dispositions législatives (loi de transition énergétique de 2015), ordonnance de 2016 concernant les essais sur route,
- Le VA est également mentionné dans la loi "PACTE" de 2019, qui prévoit parmi une panoplie de mesures d’obédience libérale, des dispositions visant à élargir « le champ d’expérimentation des VA afin d’encadrer sur le territoire national des expérimentations plus poussées dont l’objectif prioritaire est la validation de sécurité sur des cas d’usage réels » (« La possibilité de mener des expérimentations avec des conducteurs inattentifs ou opérant le véhicule à distance (depuis un centre de contrôle déporté par exemple) sera ouverte. La mesure précisera le régime de responsabilité pénale applicable à ces expérimentations ». p.53 www.economie.gouv.fr/files/files/2019/PACTE_Juin2019/bro-a4-pacte.pdf). L’objectif explicite est de « permettre à nos constructeurs d'être leaders dans la course mondiale du nombre de kilomètres parcourus en mode autonome »
- Une stratégie nationale pour le développement du VA est présentée en 2018, qui coordonne les diverses administrations et ministères concernés. Jeehoon KI synthétise ainsi ses objectifs : autoriser dès 2020 des services de transport public autonomes sous supervision humaine, et des véhicules particuliers de niveau 3 ; viser en 2024 l’autorisation de véhicules de niveau 4 sur les routes et le développement de solutions autonome pour la logistique
- Enfin la loi d’orientation des Mobilités discutée en 2019
Une caractéristique particulière à la France est la visibilité des expérimentations de navettes autonomes. Reprenant les résultats des travaux de Fabio Antonnialli, Jeehoon KI nous rappelle que 58% des expérimentations de navettes autonomes ont lieu dans des pays européens (14% en Amérique du Nord, 16% en Asie). 8 des 53 projets européens ont lieu en France – deux des entreprises développant ce type de véhicules, Navya et EasyMile, sont françaises. La majorité de ces tests de navettes autonomes concernent du micro-transit.
image 16 - France - projets de VA dans le monde
Source: Antonnialli (2019)
image 17 - France - deux navettes
Source: Antonnialli (2019)
 
Le tableau ci-dessous dresse le paysage des fabricants de navettes autonomes à l’heure actuelle. [On devine cependant qu’en la matière le paysage est très mouvant et une présence de témoignage aujourd’hui ne dit pas grand-chose des positions futures…]
image 18 - France - constructeurs de navettes
Source: Antonnialli (2019)
 
4. Comparaison récapitulative
Jeehoon KI relève plusieurs points communs aux politiques menées dans les trois pays étudiés :
- France, Corée, Japon, ont identifié et choisi le développement du VA comme un élément essentiel d’une politique de compétitivité industrielle ;
- Dans les trois cas, c’est le ministère en charge des questions de transports qui joue le plus grand rôle dans la conception de la politique, notamment vis la définition du cadre réglementaire.
Parmi les différences, il relève :
- Les objectifs finaux du développement et du déploiement de VA : améliorer la mobilité en zone peu desservie par les transports publics en France, répondre au problème de la mobilité pour les personnes âgées et/ou les zones rurales en déclin démographique au Japon, objectif plus ouvertement industriel et mercantiliste en Corée du Sud ;
- La stratégie d’innovation voit se dessiner deux modèles opposés, l’un orienté vers la demande ("demand-pull") – la France, où l’objectif est de rendre le VA socialement acceptable – l’autre centré sur le développement technologique ("tech-push") – la Corée, dont l’objectif est de mettre au point des technologies commercialisables
- La focalisation (ou non) sur les expérimentations de VAs : France et Japon ont plusieurs démonstrateurs de navettes autonomes en expérimentation. La Corée est davantage concentrée sur les essais de C-ITS Cooperative Intelligent Transport Systems (en cours dans 5 villes)
- La définition de standards internationaux : la France semble plus engagée dans cette tâche que d’autres
- Les choix technologiques : Jeehoon Ki relève que la France s’oriente vers des VAs connectés, avec un rôle important de l’infrastructure, au contraire de la stratégie coréenne.
En support de sa démonstration, Jeehoon KI nous livre finalement une étude lexicographique menée sur trois textes de cadrage importants (France : rapport d’orientations stratégiques de mai 2018, 96p., Corée : Action plan for innovative growth engine de mai 2018, Japon : Action plan for realizing automoated driving de mars 2018) : il note que le document japonais fait proportionnellement, bien davantage référence à la "technologie", aux composants, et aux technologies de télécommunication (5G notamment) que le document français, dans lequel sont davantage présents les termes renvoyant aux services de mobilité et d’acceptabilité sociale (eux aussi très présents au dans les documents japonais)
 
 
 

Brief summary of the presentation

Jeehoon KI presented his comparative study of public policies in three countries to develop and deploy autonomous vehicles and/or autonomous driving technologies, based on an analysis of documents and framework texts.

It appears that the Korean plan is clearly directed towards industrial competitiveness and export opportunities. In Japan, the ambition to remain at the forefront of technology, which also motivates highly organized planning, is combined with the concern to use this form of robotization to meet the challenge of providing transport services to regions in demographic decline and an aging population. In France, the AV was first identified as a support product for reindustrialization before a national strategy was put in place to coordinate the various ministries. Social acceptability issues and shuttle experiments are given high priority.         

The most significant slides and illustrations are included in these proceedings, but the presentation material can nevertheless be downloaded at the following link :http://gerpisa.org/system/files/Ki_-_2019.09.27_-_JG_ndeg249_-_slides.pdf 

Glossary

VA / AV autonomous vehicle.       
ADUS autonomous driving for universal service      
C-ITS Cooperative Intelligent Transport Systems    
MaaS
mobility as a Service

 
Many countries are preparing for the AV (autonomous vehicle) era by addressing the various dimensions essential to its development: technologies, experiments, infrastructure, legislation and regulation. Public policies have a crucial role to play in this type of socio-economic transformation, especially in the event of the emergence of a new paradigm, by establishing the "rules of the game". What are the objectives of the policies implemented (economic, societal, environmental)? What is the best level of public intervention in terms of safety regulations, choices between competing technological options, especially for infrastructure?
The objective of the project carried out at the France-Japan Foundation (EHESS), the results of which are presented here, was to analyse in a comparative way the strategies and public policies relating to the AV in South Korea, Japan, and France.
The theoretical framework used is that of the "sectoral system of innovation" analysed by Franco Mallerba(According to which technological change takes different trajectories and speeds depending on the sector, in a game where actors and institutions play an essential role in innovation. The ISS analytical framework considers that the forms of innovation in the different sectors are affected by three sets of factors: technologies, networks of actors, institutions [additional note]). In the diagram proposed during the presentation, the interactions between public actors (administrations and universities) and private actors (firms), but also demand and markets, on the one hand, and the evolution of available technologies, on the other hand, are considered. Institutions (standards, practices, legislation) are the product of these games.
The methodology of the survey proposed is essentially based on the use of primary and secondary sources linked to grey literature : interviews with public policy makers, framework documents and other policy white papers, research reports, sectoral notes (e.g. note de France Stratégie, plan nouvelle France Industrielle, KPMG report, etc.), but also legal texts (e.g. draft LOM law)
If the project aims to compare the three countries, it is mainly the Korean case that is documented.Si le projet vise à comparer les trois pays, c’est surtout le cas coréen qui est documenté.
 
1. The Korean case
To give an idea of the topicality of the issue in Korea, Jeehoon Ki measures the "AV phenomenon" through a bibliometric study of press articles. There is clearly an intense and constantly growing topicality of the issue since 2015 (a threefold increase in the number of articles devoted to the subject in the news media).
Jeehoon KI introduces us to a group of players - only the largest of whom are known worldwide - who are working in Korea on the development of the autonomous vehicle. They come from various sectors - research and public authorities, technology or IT firms, manufacturers and equipment manufacturers. Some are well-known multinationals (Samsung, LG, KIA, Hyundai, Samsung, Ssangyong), others are start-ups. Among the public research centres, Katech, and ETRI (Electronics and Telecom Research Institute).
 image 1 - Korea major players AV
Source: Jeehoon Ki (2019)
 
By focusing on official plans and public policy framework documents, Jeehoon KI allows us to witness the rise of the VA strategy in South Korean economic planning:
In 2012, the "recognition" level, in a five-year automotive plan, which mentions the AV among R&D topics (but not a priority at the time), and an "IT convergence" strategy that mentions the AV as convergence between automotive and information technologies
From 2013, an increase to the "selection" phase in various scientific and technical, industrial development plans, which identify "smart cars" among 120 "national strategic technologies", "driverless transport" among the 15 "future IT services", "AVs" among the 13 technological development fields, "smart cars" among the 19 strategic fields of "future growth engines";
The transition to concrete planning takes place in 2015 with a detailed plan for R&D in areas related to "future growth engines" and action plans to support the commercialization of the AV  
Finally, the acceleration phase in 2017-18 with the reaffirmation of the AV as a strategic area among the "innovation growth engines" and an update of the action plans within the framework of the "innovation growth strategy for AV and EV industries".
From 2015 to 2018, the share of public R&D expenditure allocated to AV-related projects increased from 0.1 to 1%. It should be noted that these plans seem to be mainly oriented towards applied research and industrial opportunities.
Three ministries are in charge of VA policies:
- The Ministry of Trade, Energy and Industry (MoTIE -Ministry of Trade, Industry, & Energy), which covers R&D expenditure in AV components (sensors...);
- The Ministry of Land, Infrastructure and Transport (MoLIT), in charge of safety standards, road infrastructure (including communication), the legislative and regulatory system governing the deployment of the AV;
- The Ministry of Science and Telecommunications (MSIT-Ministry of Science and IT), in charge of R&D investments in AI, information technology, data protection.
The policy roadmap details in three points the objectives of the Korean government:
- "level 3" vehicles on the roads in 2020 (now 2022);
- construction of infrastructure for "level 4+" VAs from 2022 onwards;
- circulation of "level 4+" VAsaround 2030 (mitigated by the speaker: "if the technologies are available")
The package of measures articulates 5 fields of action, here reported with their timetable:
1. R&D: technology and service development:
image 3 - Korea - MOLIT policy roadmap R&D

2. Infrastructure :
image 4 - Korea - MOLIT policy roadmap infrastructures

3. Technology demonstration:
image 5 - Korea - MOLIT policy roadmap démonstrateurs techno

4. Regulations and systems :
image 6 - Korea - MOLIT policy roadmap réglementations

5. Cultivation of Professionals :
image 7 - Korea - MOLIT policy roadmap formation

 
Calendar of AV Policy Actions (May. 2015, Feb. 2018), MoLIT 
 image 2 - Korea MOLIT policy roadmap
Source: JeehoonKi (2019) quoting MOLIT
 
As is the case in other countries, the Korean strategy is reflected in the development of test infrastructures, temporary permits to conduct operational tests, support for R&D, etc: :
- The Korean AV test site, called K-City, completed in December 2018, would be three times larger than M-city (U. of Michigan) to which its name refers. It would recreate most of the existing road environments - multi-lane highways with tolls, city centres, outskirts, car parks, but also, which is interesting for a country that does not have them and reflects a clear export ambition, roundabouts - would allow V2X interface tests to be carried out with 5G technologies, and would already be upgraded to allow tests on "level 5" vehicles (bad weather conditions for example).
image 8 - Korea - K-City
Source: Jeehoon Ki (2019) quoting MOLIT 
- Operational road tests began in February 2016 over 300 km, before the perimeter was extended, in November 2016, to all roads in the country, with the exception of a few protected areas for the most vulnerable pedestrians. At the end of 2018, 52 AVs were being tested on the roads, a third of which were implemented by Hyundai.
image 9 - Korea - essais sur route
Source: JeehoonKi (2019) quoting MOLIT 
- Finally, with regard to R&D support, the budget allocated to VA, identified as "next growth engine technology", has increased from €80 million in 2018 to €120 million in 2019. Efforts are focused on 9 critical technologies (low cost LiDAR, multiband radar, sensors, etc.). MIST R&D expenditures for 5G are also to be taken into account. The table below gives an idea of the main programmes carried out by the MoTIE, MSIT, MoLIT ministries- Enfin en ce qui concerne le soutien à la R&D, l’enveloppe allouée au VA, identifié comme "next growth engine technology", est passée de 80M€ en 2018 à 120M€ en 2019. Les efforts sont ciblés sur 9 technologies critiques (LiDAR low cost, radar multibandes, senseurs, etc). Sont également à prendre en compte les dépenses de R&D du MIST pour la 5G. le tableau reproduit ci-dessous donne une idée des principaux programmes portés par les ministères MoTIE, MSIT, MoLIT
image 10 - Korea - programmes de R&D
Source: Jeehoon Ki (2019)
Although it is not possible to say that the breakdown is the same for programmes related to the VA strategy, it is instructive to look at the types of organisations benefiting from public R&D expenditure in Korea: government research institutes (GRIs) and national laboratories account for almost 50%, universities for around 25%, and the balance (just under 25%) is allocated to private companies, two thirds of which for "small firms" (although it is not possible to know their size). According to Jeehoon KI, helping large, well-known firms outside the country would be relatively unpopular, so the government support they receive is reduced.
image 11 - Korea - récipiendaires soutien à R&D
Beneficiaries of public funds for R&D.
Source: Lee based on OECD (2019)
Another interesting element is the final objective of public R&D expenditure, through a 6-pole analytical radar (support to universities, economic development, health/environment, education and society, aerospace, others): as Jeehoon KI has repeatedly pointed out, Korean public R&D expenditure is mainly oriented towards industrial benefits to support competitiveness and economic growth.
image 12 - Korea - récipiendaires soutien à R&D, radar
Beneficiaries of public funds for R&D.
Source: Lee based on OECD (2019)
Source: Lee d’après OCDE (2019)
 

The adaptation of the law and regulations has also followed this path from the most general to the most detailed:
- The amendments to the motor vehicle management act made in 2015 defined the AV and created the legal basis for road tests; 
- The Autonomous vehicle act, adopted in April 2019 with effect from 2020, classifies AV levels and lays the foundations for various public policies;   

- A roadmap of regulatory changes to be implemented was also issued at the end of 2018: it aims to be proactive, in order to organise the development trajectory of the AV, and no longer simply to wait for requests from manufacturers on a case-by-case basis. It is sequenced over time to take into account a timetable corresponding to the deployment of successive levels of AV, and covers driver obligations, the objectives of on-board technologies, regulations applicable to accident cases, insurance, and finally the question of infrastructures (data collection, V2X standards...)
image 13 - Korea - roadmap changements réglementaires
Source: Jeehoon Ki (2019)
 
Adaptation of infrastructures:
- The first step consists in the construction of 5G-compatible C-ITS (Cooperative Intelligent Transport Systems) demonstration infrastructures in Seoul by the end of 2020, followed by their extension to certain motorways.
- This will be followed by high-definition mapping, which should cover 5500km of the main network by 2020, then the entire road network (100,000km) by 2030. A high-precision GPS system must accompany this effort, by 2020 on motorways and in major cities, at national level by 2025. 
The question of acceptability:
- First of all, it is interesting to note that there are only two trials in progress in Korea: since 2018, autonomous shuttles in the smart city Pangyo - which run at 25km/h on 5km - and three autonomous shuttles (including two Navya...) in Daegu at the end of 2019. The city of Pangyo also organised an AV motor show in 2017 and 2018, sponsored by the relevant ministries. However, the speaker insists on this point: priority is not given to demonstration experiments in Korea. In Seoul, a district inaugurated the first C-ITS test bench, based on 5G technology. 
While these initiatives may seem anecdotal, they nevertheless give an idea of Korea's lead in 5G deployment and a design that gives priority to C-ITS technologies over a "societal" approach of tje AV. This is Jeehoon KI's overall conclusion: the first objective of the AV development in Korea is industrial, with the explicit goals of future strategic growth engineering to place Korea among the top three industries in the industry. There is less talk of using the AV to address social or environmental issues (congestion, ageing society, safety...). The focus is therefore on the AV as a product, rather than on the services it could help develop, as evidenced by the small number of service experiments - just one government-sponsored autonomous shuttle trial.
Jeehoon Ki will insist during the questions on the catching up mentality in economic policies in Korea, focused on exports, and on a rather dirigist apprehension of technological choices, which cannot be left to the market alone.
 
2. The Japanese case
Japan has been Korea's "oldest" country in terms of economic, industrial and technological development. The research results presented by Jeehoon KI allow us to see both commonalities in the thoroughness and ambition of planning, and elements of divergence in particular in the expected impacts of the development of the VA.
Let us first recall the different institutions involved in economic, industrial and R&D policy in Japan: various administrative and executive levels are involved in Japan in the definition and implementation of public policies in economic, industrial, R&D and infrastructure matters... of which the AV can be an objective, or which conditions its development:
- The well-known Minister of Economy, Trade, and Industry (METI);
- The Ministry of Land, Infrastructure, Transport, and Tourism (MLIT);
- And at both the governmental and administrative political levels, the cabinet office is responsible for the National Police Agency, administered by the National Public Safety Commission, and the Ministry of Internal Affairs and Communication
There may therefore be plans with a general political objective (economic recovery) and others that are part of a more long-term industrial policy and technological choices.
 
At the origin of VA development policies in Japan, there are various government and private initiatives from 2013 onwards:
- In 2013, the autopilot system council (part of MLIT) is developing a roadmap for the development of autonomous driving, with a focus on motorways
- In 2014, the Prime Minister's Office is launching an R&D programme focused on AV called "SIP-adus" (strategic innovation promotion programme - autonomous driving for universal service); while an "intelligent transport system" roadmap is launched
- In 2015, there is an explicit reference to AV in the national growth strategy of PM Shinzo Abe. A panel on business strategies in autonomous driving is established by METI and MLIT. The objective is twofold: to ensure Japanese competitiveness in the field of autonomous driving systems and to respond to various societal problems at the global level. An "Action Plan for Realizing Automated Driving" is published in 2017 and updated in 2018. The resulting roadmap provides a detailed timetable for passenger cars, freight logistics, and personal transport services, mainly for older people, outlining the levels of automation to be achieved. The final objectives relate to societal needs (road safety, reduction of congestion, service to regions in demographic decline and/or ageing) but also to improving competitiveness.
- The "SIP" (strategic innovation promotion programme) launched in 2014 is an inter-ministerial programme that aims to facilitate the circulation of basic research results to commercial applications. (For information, in addition to autonomous driving systems, there are 11 priority areas: thermal engines, power electronics, energy storage in hydrogen form, underwater mining exploration, infrastructure maintenance, natural disaster detection, cyber security, IT applications in the agricultural and mining sectors, IT applications in manufacturing - we let the reader draw conclusions on these industrial and R&D policy choices and compare them with the French case). The objectives of the ADUS autonomous driving for universal service component are road safety and the reduction of congestion, the deployment of autonomous driving systems, and the creation of public transport systems for the elderly.
In its Phase 1 (2014-18), the SIP-adus programme's industry-academic-research-government R&D themes were: high-precision dynamic mapping, man-machine interface, cyber security, sensors, AI.
Japanese roadmap for the introduction of autonomous driving (2018)
image 14 - Japan - roadmap
Source: presentation by the National Policy Agency at the UN Economic commission for Europe, march 2019
The organisation chart of the promotion structure of this policy is clearly dominated by executives from manufacturers. Unlike Korea, where program directors are mainly from universities and public institutions, two Toyota executives have successively held the position of SIP-adus program director.
The NEDO (new energy and industrial technology development organization), Japan's largest public research project management organization, coordinates the various ministries and public agencies involved, industry stakeholders, and public research institutions and universities. 
SIP-adus Program Promotion Committeeimage 15 - Japan - comité SIP adus
Source: http://en.sip-adus.go.jp/sip/file/sip_en_2018_achievement_s.pdf, 2019
 
Finally, it is important to stress the "societal" goals of the Japanese programme, which aims to respond to the challenge of the ageing of Japanese society and the announced decline in the population.
- Japan is already the country with the highest share of people over 60 in the world (33%, compared to 29% in Italy or 26% in France). By 2050, this proportion is expected to rise to 42%, slightly above other developed Asian societies and Mediterranean European countries (all above 40%. France would be at 32%)
- In addition, the population peak in Japan was reached in 2010 (128M inhabitants). Since then the population has been declining.
- In addition, as in other developed countries, the very dense Japanese rail network is in the process of shrinking.
It is in this context that various experiments with autonomous shuttles in rural areas are being carried out. 
 
3. The French case
The French case obviously seems more familiar to us; its particular characteristics become more obvious when compared to other countries.
Jeehoon Ki notes a number of plans aimed at various objectives ( revitalising the French industry, "freeing" the economy, accelerating the energy transition, redirecting mobility), of which the development or deployment of the AV is an objective or component, and a national strategy explicitly dedicated to it.
- The AV is one of the 14 items of the NFI (Nouvelle France Industrielle) plan, aimed at reviving French industry around specific ideas and products, and launched in 2013 under the leadership of Arnaud Montebourg, Minister of Productive Recovery. It includes a roadmap for AV development. The plan is " trimmed " in 2015, this second step specifying the R&D objectives. The roadmap provided for a "package" of action plans: coordination of initiatives by DGCIS (Directorate General for Competitiveness, Industry and Services, now DGE), including international cooperation with China and Korea; acceptability studies; launch of R&D projects coordinated by ITE Vedecom and the Ministry of Economy on man-machine interfaces, AI, connectivity; experiments on test roads; adaptation of the regulatory framework (road authorisations, labelling, etc.) by a group comprising the ministries concerned and adaptation of the infrastructure by the DGITM.
- On the side of the Ministry in charge of infrastructure, transport, environment, and energy issues (now MTES - Ministry of Energy and Solidarity Transition), various legislative provisions (Energy Transition Act of 2015), Ordinance of 2016 concerning road tests,
- The AV is also mentioned in the 2019 "PACTE" law, which includes provisions among a range of free-market measures to extend "the scope of AV experimentation in order to supervise more advanced experiments on the national territory, whose priority objective is safety validation on real use cases" ("The possibility of conducting experiments with drivers inattentive or operating the vehicle at a distance (from a remote control centre for example) will be open. The measure will specify the criminal liability regime applicable to these experiments". p.53 www.economie.gouv.fr/files/files/2019/PACTE_Juin2019/bro-a4-pacte.pdf). The explicit objective is to "enable our manufacturers to be leaders in the global race for the number of kilometres covered in autonomous mode".
- A national strategy for the development of the VA is presented in 2018, which coordinates the various administrations and ministries concerned. Jeehoon KI summarizes its objectives as follows: to authorize autonomous public transport services under human supervision from 2020, and level 3 private vehicles; to aim in 2024 to authorize level 4 vehicles on the roads and to develop autonomous solutions for logistics
- Finally, the Loi d'Orientation des Mobiilités / LOM (Mobility Orientation Act) discussed in 2019 
 
A particular feature of France is the visibility of autonomous shuttle experiments. Taking up the results of Fabio Antonnialli's work, Jeehoon KI reminds us that 58% of autonomous shuttle experiments take place in European countries (14% in North America, 16% in Asia). 8 of the 53 European projects take place in France - two of the companies developing this type of vehicle, Navya and EasyMile, are French. The majority of these autonomous shuttle tests are about micro-transit.
image 16 - France - projets de VA dans le monde
Source: Antonnialli (2019)
image 17 - France - deux navettes
Source: Antonnialli (2019)
 
The table below shows the landscape of autonomous shuttle manufacturers today. However, we can guess that in this matter the landscape is very fluid and a presence at best symbolic today does not say much about future positions...
image 18 - France - constructeurs de navettes 
Source: Antonnialli (2019)
 
4. Summary comparison
Jeehoon KI notes several common points in the policies pursued in the three countries studied:
- France, Korea, Japan, have identified and chosen the development of the AA as an essential element of an industrial competitiveness policy;
- In all three cases, it is the ministry in charge of transport issues that plays the greatest role in policy design, particularly in defining the regulatory framework.
 
Among the differences, he notes:
- The final objectives of the AV development and deployment: to improve mobility in areas with low public transport service in France, to address the problem of mobility for the elderly and/or rural areas in demographic decline in Japan, and to be more openly industrial and commercial in South Korea;
- The innovation strategy sees the emergence of two opposing models, one demand-oriented ("demand-pull") - France, where the objective is to make VA socially acceptable - the other focused on technological development ("tech-push") - Korea, whose objective is to develop marketable technologies
- Focus (or not) on AV experiments: France and Japan have several autonomous shuttle demonstrators in experimentation. Korea is more focused on testing C-ITS Cooperative Intelligent Transport Systems (ongoing in 5 cities)
- The definition of international standards: France seems more committed to this task than others- Technological choices: Jeehoon Ki notes that France is moving towards connected VAs, with an important role for infrastructure, unlike the Korean strategy.
In support of his demonstration, Jeehoon KI finally gave us a lexicographical study conducted on three important framework texts (France: strategic orientations report of May 2018, 96p.., Korea: Action plan for innovative growth engine of May 2018, Japan: Action plan for realizing automated driving of March 2018): he noted that the Japanese document refers proportionally, much more to "technology", components, and telecommunication technologies (especially 5G) than the French document, in which the terms referring to mobility and social acceptability services (also very present in Japanese documents) are more present. 

 

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